《中国劳工新境况》书摘：眼高手低的法规和瞻前顾后的改革

美国劳动法学者辛西亚艾斯特（Cynthia Estlund）在其2017年的著作《中国劳工新境况——劳动关系的变迁与挑战》中指出，中国现在的情况与美国1920-30年代经过的劳工抗争高潮相似。当时罗斯福政府以“新政”回应工人，推出保障工会组织和罢工的法案，规定雇主必须与工会协商，也设立工资与工时规定，令劳资关系相对平等、和谐。那么，在可见的未来，中国工人能否通过自由组织民主工会、参与共同的自救行动和集体谈判来改善自身待遇，迎来一个像美国罗斯福“新政”一样改善劳工待遇和劳资关系的时期？艾斯特的回答是“不可能”，党内改革派和强硬派都重视维稳，着力防止独立、有组织的工人运动。不过，艾斯特也指出，中国政府以各种改革应对持续增多的劳工行动，以增强对劳工的保护、引导工人以行政及司法途径处理劳资纠纷，令劳资关系更为和谐稳定。这样的改革有多大成效和限制？是本书探讨的重要问题。

本书最近由香港中文大学出版社推出繁体中译版，以下为书的内容摘要。全书可分为两大部分，第一部分是背景和框架，讲述改革开放后中国劳工抗争的状况及成因，介绍中国官方的工会及劳工组织，并说明美国「新政」如何回应劳工运动。第二部分探讨中国政府如何回应国内不断上升的劳资纠纷和劳工行动，以及这些回应的成效。以下摘要将集中第二部分，也会简略加入《中国劳工通讯》相关报告的内容来丰富、佐证其中的描述。

对于中国政府推行的劳动改革，作者认为有如下几个面向。首先，政府改善法律，提升最低劳动标准，并完善相关申诉的机制，以期工人通过法院和仲裁庭处理不满，而非走上街头。另外，政府推动官方工会与企业进行集体协商、订立集体合同，调解劳资分配。政府亦推动工会民主化，工人在特定情况下可选举工会领导。但这些改革因为诸多瞻前顾后的原因，到目前为止仍是成效不彰，难以保护工人权益、减低工人诉诸集体行动的意欲，以下将详细分析。

在最低劳动标准的立法方面，艾斯特指出，虽然中国的规定足以媲美西方的发达经济体，但执行力弱。当纸上法律与实际情况落差大，工人更感不平，反而由此产生更多纠纷和抗争。另外，虽然申诉程序有所改革、法律援助有所提升，但仍无法满足工人需求。

1994年《中华人民共和国劳动法》获通过，旨在保障工人权利，包括按时足额获得劳动报酬、平均每周工作时间不超过44小时等等。2008年，《中华人民共和国劳动合同法》出台，规定雇主与工人必须签订书面劳动合同等条款确实表明中国朝着更具规范性的法律形式迈出重大一步。

但《劳动合同法》出台后，许多企业却以劳务派遣方式规避法律（这样劳动者的直接雇主只是劳务派遣公司）。2008年，中国劳务派遣案件数量增加一倍。《劳动合同法》整体而言增加了农民工获得书面劳动合同和社会保险的机会，但仍有超过37%农民工没有任何书面合同，40%-80%农民工无法获得完整的社会保险。另外，超时工作的情况非常普遍。

2008年的改革降低了劳动者的申诉成本，简化了程序，鼓励工人通过行政裁决和司法制度维护权益。不过，面对越来越复杂的法律，很多工人缺乏专业律师代表、处于弱势。中国有官方的法律援助机构，包括司法部及全国总工会的援助系统，两者近几年规模扩大，但仍然无法满足工人需求。除了律师数量不够，很多工人在寻求官方法律援助时，被指不符合资格（因为没有书面合同或户籍不在当地）。

作者一方面肯定《劳动合同法》令原本可能“涌向街头”的权利纠纷进入法律轨道；同时标准和现实的落差、诉讼的延宕、不合时宜的监管等问题仍旧导致了大量工人抗争。此外，有些工人的劳动待遇比最低标准要高，但认为劳动报酬不够、与自己劳动不匹配（比如汽车业工人）。单是执行法律的最低标准无法回应这些工人的需求。这便需要集体协商/谈判，而在中国一般由官方工会由上而下推动。

由于中国不允许独立工会，官方工会--全国总工会短期内很可能是唯一代表工人发声的组织。全总是隶属于中国政府的群众组织，既要保护劳工权益、构建和谐劳动关系，也要维持政权稳定，维护生产秩序、促进经济增长。全总历任主席曾长年担任中央政治局委员，有能力推动某些具争议的劳动立法（比如《劳动合同法》）。作者认为，全总的主要问题是基层工会受到企业管理层的诸多限制，而且必须服从上级工会，由上而下、背靠国家权力的模式也许可以成功要求企业配合劳工政策、作些许让步，但很多时候无法真正回应工人诉求。

全总的架构大概如下：最高层级的是全国工会，之后是地方工会（省总工会、市总工会等），最基层的单位是企业工会。地方工会需要与企业沟通，才能在企业建立工会。由于全总的其中一个目的是维护生产秩序，因而地方工会说服企业的一个方式是他们会尽力避免罢工发生。而工会组建、与企业协商劳动条件是一个由上而下的过程，工人没有参与。企业工会领导人一般是高阶主管，同时有党员身份。企业管理层要求企业工会干部忠诚，这是计划经济时期的遗留制度，不过在民营、外资企业也承袭了这一对企业忠诚的“传统”；再加上企业工会的资金来自企业，这些现实都制约了工会，令其难以切实代表工人提出诉求。

《中国劳工通讯》在采访和观察中也佐证了这一问题，有地方工会因企业没有建会意愿、工会资源和人员有限而没有建立企业工会。同时工会却把资源用在发放节日福利、发放奖金给“劳动模范”、发放慰问金给困难职工。这样的做法虽然也有意义，但工会的主要角色应是在职场上为职工争取和保障权益，这样比发放福利更能提升职工生活。实际上这也是中国工会改革所谓“去四化增三性”的重点之一，也就是将工会从活动型、福利型向维权型、服务型的转变。最终导致的是，由于工会在工作场所的存在感低，很多工人在遇到欠薪、工伤等问题时，都不会想到寻求工会帮助。

艾斯特指出，中国曾有基层职工主动建立工会。比如2006年，沃尔玛江西省南昌市八一分店组建工会，基层职工高海涛当上主席，为职工遭遇不合理解聘、工会经费等问题与资方周旋。然而，在协商（上级工会已经认可的）集体合同时，高海涛因无法对合同提出修改而拒签，沃尔玛绕过他，要求全店各部门派出“职工代表”投票，合同获得多数赞成票。南昌另外一家沃尔玛店的工会主席代替八一店，签署了未经任何修正的集体合同。高海涛最终离职，中国工会也未能摆脱由上而下、受制于企业的模式。

中国的改革派主张资方已经有足够管道保障自身利益，全总应真正代表工人向资方争取利益，企业工会应由工人选举产生。全总2008年推出《企业工会主席产生办法（试行）》，规定在企业工会实行选举，以减少企业管理层的影响力。然而，很多管理层还是有资格参选。官方没有明确选举形式，因此资方还是有许多机会操纵选举，“先筛选，后选举”的情况普遍。不过，广东、浙江一些地区有零星的海选试点，中国少数北欧企业也支持海选。这些北欧企业有劳资合作经验，认为民主选举产生的工会能培养一批更投入和忠诚、生产力更高的工作团队，降低员工流失率。不过在一些案例中，工人或因顾忌管理方态度，或因觉得基层员工缺乏威望，或因希望为自己部门争取更多好处，会推举和投票给自己的上司/组长，而非与自己职级相同的基层工人。

集体谈判让劳工代表能与企业就各项劳动条件、劳动合约条款沟通。中国的集体谈判（官方称为集体协商，以淡化劳资冲突）是由官方工会由上而下推动的。地方工会要通过让企业签样板条款来完成指标，协议大多重复劳动法律的最低标准。2010年后，这些协议有为工人带来适度加薪，不过整体来说缺乏工人参与。

因此，协议内容未必能解决工人最迫切的需求。《中国劳工通讯》曾收录过一个武汉市工会自2011年开展工资集体协商的案例，2016年传媒报道当地建筑行业普遍签订了集体合同。不过当《中国劳工通讯》联系工会时，工会的鲁主席却指出，虽然他为工人争取到最低工资的小幅上涨、每年农历新年假期10%的奖金，但在调研中发现其实工人们关注的问题并不是工资多少，而是欠薪、不合理的分包制度、不安全的工作环境。当他试图向上级提出这些问题时，全总的指导人员却只是愿意讨论提高低工资标准问题。他对上司的官僚主义作风表示失望——他们似乎只对成功拿出政绩报告更感兴趣，而不会动手解决工人实际面临的问题。

艾斯特提到，在一些个别的案例，地方工会官员尝试让工人参与拟定诉求过程，会与雇主开几次耗时耗力的协商会议，以达到公平协议。这些案例多在广东，时任广东省委书记汪洋管治相对开明。不过，开明的地方政府也会面对企业的压力。2010年，《广东省企业工资集体协商指引》推出，指出如果雇主“拒绝协商，拒绝提供协商所需的信息资料，或在协商过程中采取欺骗行为”，政府能处以罚款。该指引还将某些形式的罢工合法化，而且若员工因雇主行为不当发起罢工，雇主不能解雇员工。这份指引遭到强力抨击，在广东拥有众多工厂的香港商界尤其无法接受。最终版的《广东省企业集体合同条例》在2014年通过，条例大缩水，雇主拒绝谈判也不用受罚，而且不再赋予罢工合法性。

除了单一企业内的集体谈判，中国部分地区开始流行产业集体谈判，即一个区域/产业的雇主联会与工会联会谈判。这种模式盛行于欧洲许多地区，好处是能够抗衡企业之间的逐底竞争。如果只与一个企业谈判，即便成功提升劳动待遇，该企业的利润、扩张可能受影响，令该企业较容易被其他劳动待遇低的企业淘汰。产业集体谈判的核心理念是“将工资从竞争中剔除”。这种模式尤其适用于企业小而多、竞争激烈的产业/地区。

不过，产业谈判如果没有充分工人代表，可能成为雇主勾结、降低工资的工具。中国浙江省部分地区开始流行产业集体谈判，主要是由雇主推动。浙江省一向是中国创业的热点，有许多中小型企业，以「地方聚集经济体」闻名（即行业相近的小型工厂聚集，以享受规模经济，比如义乌市）。浙江有相对强大的雇主协会，当地雇主争相聘请工人尤其熟练工人，导致工人流失率高、工资不断上升，因而希望通过产业谈判统一工资。浙江雇主协会暂时未达到预期效果、无法约束雇主。而产业工人能够团结力量是重要的前提。

工人能迫使资方谈判、改善劳动条件的最大筹码是集体退出生产线，也就是罢工。1982年，中国宪法中工人“罢工的自由”被删除，不过中国法律没有明文禁止罢工，《工会法》规定要妥善处理“停工、怠工事件”，工会应反映职工要求，并提出解决意见。雇主制定的规章经常禁止员工罢工，法院裁决没有质疑雇主禁止罢工的规章是否有实质效力。有法律学者研究2008至2015年法院对劳工解雇案件的裁决，这些工人都是因为组织或参与罢工遭解雇，其中近六成雇主胜诉、法院认同员工不得违反雇主规定，近三成雇主无法举证罢工确实发生，剩下的法院认定工人并非罢工、只是试图协商，或者因为企业规章没有通过职工代表大会而无效，让罢工者有一点保障。

中国的官方工会基本上不发起罢工，希望维持生产秩序。中国的罢工一般为工人自发、规模小、时间短、缺乏组织。当罢工发生，官方工会扮演调停的角色，一方面要“反映职工的意见和要求并提出解决意见”，另一方面要 “尽快恢复生产、工作秩序”（2001年经修正的《工会法》）。不过，由于地方政府担心罢工影响招商引资、工会有尽快恢复生产的压力，工会（基层或上级）未必能坚定支持工人诉求和行动。一般的罢工工人也有被定罪（“扰乱公共秩序罪”）、 监禁的风险。

《中国劳工通讯》收录的一起案例，也显示地方政府和工会对工人行动的态度非常暧昧。2014年，沃尔玛常德店的企业工会主席黄兴国发起集体行动。当时沃尔玛在中国关闭多间门店，裁员通知期和赔偿没有达到中国劳动法律的标准。上级的常德市总工会支持很有限、只是提供了律师，市总工会和市政府都担心影响招商引资。随着事件引起国内及国际媒体关注，律师的帮助也没有了，政府坚持沃尔玛是合法关闭。

综合以上政府规管与官方工会作为的限制，中国劳动保障要变得更完善，还需要以下改革：（1）增加对工人的法律支援、协助工人求助，增加对企业的监督；（2）政府增加对企业工会的资助，减少企业工会依赖雇主资金，企业工会不应需要雇主同意才建会；（3）上级工会放权给基层的企业工会，企业工会负责人由员工选举，以更好地代表工人利益，更准确地了解工人诉求；（4）在中小企业众多的行业或地区，建立产业集体谈判，确保工人被充分代表；（5）工会应落地调研工人情况与诉求，让工人参与集体协商过程；（6）保障工人的集体协商权和罢工权，保障工人不会因参与协商/罢工而被解雇。

书中也提到，全球工人受资本的逐底竞争影响，全球发达与发展中国家的劳动保障与集体谈判也需要改善。艾斯特指出，90年代美国纺织及成衣业为了廉价劳动力迁往中国设厂，现时中国的劳工薪资上升，轻工业从中国迁往越南等东南亚国家。2016年美国大选中，特朗普指中国廉价劳工夺走了美国工作，提出重建贸易壁垒。然而，逐利的资本倾向投资劳工保障低的国家，要保障本国劳工，其实需要协助提升他国劳工的法律标准及待遇，在各国推进劳工的集体谈判权。比如北欧工会不断敦促在中国的北欧企业遵守劳动标准，让工人参与管理。